《國土計畫法》10問：農民權益將因分區劃設受損？為何地方呼籲再次延期？
國土計畫功能分區明年（2025）即將公告上路，但外界卻對於新法實施有許多疑慮。圖為內政部國土計畫法研討會台北場場外的環團召開記者會抗議。（攝影／林雨佑）
環境永續
全部
經濟產業
農林漁牧
2024/9/24
文字
林雨佑
攝影
林彥廷林雨佑
設計
江世民
核稿／方德琳；責任編輯／黃鈺婷
屏東
原住民
政府國會
司法
政治政策
農業
雲林
國土計畫法
環境永續
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經濟產業
農林漁牧
2024/9/24
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林雨佑
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設計
江世民
核稿／方德琳；責任編輯／黃鈺婷
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國土計畫法
2016年就已三讀實施的《國土計畫法》涉及全台灣陸域、海域的土地管理方式，是影響深遠的一部大法。經過全國與縣市國土計畫公告的第一與第二階段，如今終於進行到第三階段，依法要在明年（2025）5月前公告全國各縣市的國土計畫功能分區，同時並廢止實施半世紀的《區域計畫法》。
然而，就在新法即將上路前夕，各縣市卻傳出對功能分區劃設標準有意見，本來在今年年中就應該交齊的各縣市政府國土功能分區，截至9月卻只有半數縣市交給內政部進行審議，22縣市仍有9個縣市尚未繳交，進度大落後。許多縣市首長、藍綠立委都以溝通不足、影響農民權益等為由要求二度修法延後實施，也讓《國土計畫法》功能分區是否能在明年順利上路，充滿極大變數。
《國土計畫法》到底是什麼？功能分區有哪幾區？中央與地方的土地管理在權利義務上有什麼差異？分區劃設產生哪些爭議？地方縣市政府跟中央各自的盤算是什麼？《報導者》走訪全台，訪問中央部會、地方縣市政府、地主、農民和學者，整理出《國土計畫法》常見的10大問題以及爭議解析。
Q1：什麼是《國土計畫法》？
國土計畫是以國土永續發展為前提，對全國陸域和海域訂定引導國土資源保育及利用的空間發展計畫，透過調查與規劃，將全國土地按適宜發展和不適宜發展作為區分，重新制定土地使用的一套系統。
在《國土計畫法》正式上路前，全國陸域土地大約分為3類：《都市計畫法》規範的都市土地約占全國土地14%；《區域計畫法》規範的非都市土地約占全國土地77%；《國家公園法》規範的國家公園土地約占9%。《國土計畫法》上路後，都市土地跟國家公園土地仍分別適用《都市計畫法》和《國家公園法》，影響不大；但因為《區域計畫法》將廢止，影響最大的就是國土面積占比最大的非都市土地，這也成為各方討論跟爭議的焦點。
Q2：舊法時代，土地管理有什麼問題？
占全台面積8成的非都市計畫土地在50年前才第一次開始受到《區域計畫法》管制，但舊法強調管理手段跟僵化思維，讓許多土地未必能得到合理使用。圖為雲林縣一處廢棄農舍。（攝影／林彥廷）
台灣在日治時期，只有都市地區才有都市計畫管理，非都市地區仍無法可管。直到1974年頒布《區域計畫法》後，占台灣國土約80%的非都市計畫土地才有法可依循跟規劃。
但在《區域計畫法》實施之時，許多土地早已有開發使用，為了保障土地使用者的既有權利，當時使用「現況編定」，依照土地使用情況來劃分不同使用分區及用地。
現況編定雖保障地主的土地使用權利，但卻缺乏更上位的思考，像是沒有想好這一大塊區域要如何使用，就直接框定裡面每一塊地的用途。土地雖然能「管理」卻不受「計畫」約束，難以達到原先計劃的效果，更可能造成「合法但不合理」或「合理但不合法」的情形。
「合法但不合理」情形如散落在農田的工廠，工廠排放的汙染可能影響四周的農田，農田窄小的道路也難以負擔工廠的進出貨和消防等需求，但在區域計畫脈絡中卻可能被編定為合法的工業用地。
「合理卻不合法」則像是許多原住民部落，族人的住宅或是部落公共建設使用數十年，卻因為土地地目為農地或山坡地，礙於法規限制，族人又難以負擔高額用地變更的成本（如須花費數十萬制定水土保持計畫等），只能長期處於違建情形。
（延伸閱讀：〈全台第一例《國土計畫法》解套的部落違建，花蓮太巴塱部落可望就地合法〉）
區域計畫時期因為單筆土地用地變更相對簡單，一整片土地容易出現用地破碎化的「蛙躍式開發」，開發變成東一塊西一塊，土地利用沒有效率也造成公共資源浪費。如一般農業區中，除了有農牧用地外，可能還有零散的養殖用地、甲種建築用地、丁種建築用地等。如何處理這些混亂的使用狀態就是《國土計畫法》的重點。
Q3：新的土地分區有哪些？
《區域計畫法》有11種土地分區（特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區、森林區、山坡地保育區、風景區、國家公園區、河川區、海域區、其他使用區或特定專用區），並細分為19種用地（甲種建築用地、乙種建築用地、丙種建築用地、丁種建築用地、農牧用地、林業用地、養殖用地、鹽業用地、礦業用地、窯業用地、交通用地、水利用地、遊憩用地、古蹟保存用地、生態保護用地、國土保安用地、殯葬用地、海域用地、特定目的事業用地）。
《國土計畫法》則簡化為4大功能分區，分別為國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區，以及海洋資源地區。4大分區中又再細分為19種分類。
如果地主想將土地做原土地分類之外的使用，在《區域計畫法》規範裡，只要目的事業主管機關同意，就可以申請變更，某些用地轉換的彈性相對大。例如想將農牧用地變成工廠用地，只要經發單位和農政單位同意就可以變更。
但進到《國土計畫法》，若要變更土地使用目的，須先確認這塊地是否在計畫中有開放工業使用，若有才能變更，若沒有開放，就需要先改變土地功能分區，而土地功能分區原則上地方縣市每5年檢討一次，全國每10年檢討一次。
Q4：何時上路？可能修法再延期？
《國土計畫法》強調計畫引導土地合理使用，但許多相關法規尚未公告，絕大多數民眾對於將來土地的權利義務變化並不清楚。圖為雲林縣西螺鎮農會的說明會，民眾於場外的查詢處諮詢自家土地的國土功能分區。（攝影／林彥廷）
《國土計畫法》分為三階段。2016年《國土計畫法》公布，該法施行後2年內，第一階段公告實施「全國國土計畫」；施行4年及6年內，第二階段由直轄市、縣（市）政府分別公告實施「直轄市、縣（市）國土計畫」；最後第三階段，由直轄市、縣（市）政府公告「國土功能分區」（全國統一公告國土功能分區），同時並廢止《區域計畫法》。
第三階段全國國土功能分區原訂於2022年正式上路，行政院卻在2020年提出修法版本，打算取消「直轄市、縣（市）國土計畫與國土功能分區圖之公告生效時程」以及「增訂經行政院核定之國家重大建設計畫，得隨時檢討變更國土計畫規定」兩項。外界批評修法恐造成《國土計畫法》無限期延宕以及大開計畫後門。最後在抗議下，該兩項未修法成功，但將時程延後3年，2025年4月30日前必須公告全國國土功能分區，並在同年5月1日正式實施。
現在距離法定公告日期已經剩下約半年，各縣市提報給內政部國土管理署，再經內政部國土計畫審議會通過後才能公告全國國土功能分區；但截至今年9月，全國22個直轄市、縣（市）卻只有過半的13個縣市提報，明年是否能如期上路引發質疑。
Q5：對於明年將上路的國土功能分區，各政黨態度如何？
由於各界普遍認為《國土計畫法》帶來的是更多的開發限制，在預期土地利益縮減的情況下，大部分都希望維持舊制度。不分黨派，立法院共提出多達12個《國土計畫法》修法版本，大多預計改成延後2年施行，雲林、南投、桃園等縣市首長也都接連呼籲中央提出配套前，不應如期實施。除了在野陣營外，執政黨區域立委也擋不住地方民意壓力高喊要延期，20名民進黨立委大動作召開記者會呼籲修法延期。
修法延後的聲浪愈來愈大，行政院發言人李慧芝在9月19日的院會後記者會上表示，行政院長卓榮泰、副院長鄭麗君已多次邀集農業部與內政部召開會議討論，並了解確實有很多議題還待各方克服，包括地方政府、農民以及很多不同黨派的意見，都顯示相關政策的推行還有諸多分歧意見，因此在取得共識之前，有必要進行更多的溝通與釐清。
李慧芝也表示，因為《國土計畫法》必須要進行全國整體性的評估，目前還有9個地方縣市政府尚未繳交國土功能分區圖，沒有辦法進行全面性的討論。為了尊重地方政府的土地計畫以及利用，這些討論要等到全國地方政府都送交國土功能分區圖後，才能進行下一階段的協調溝通。
《區域計畫法》農地地目變更建地的流程一般需要1至2年才能完成，但桃園市地政局今年收到申請農地變更地目的件數就高達200多件，是往年的2倍多。代表仍有不少地主預期《國土計畫法》會延後上路，希望能在舊制度廢止前趕快變更地目，在進到《國土計畫法》後仍保有轉換分區跟開發的空間。
學界對修法延後的訴求則多有批評，更有60多名學者連署，支持《國土計畫法》如期實施。政治大學地政學系副教授戴秀雄就認為，主張延後的人都沒有提出法律條文本身有什麼問題，而是在土地分區劃設邏輯跟相關配套上爭執，是政治問題大於法治問題。倘若修法延後2年，在縣市首長仍未改選情況下，相關爭議很難有所改變。
內政部部長劉世芳多次公開表達，《國土計畫法》如期上路是最大目標，會保持溝通。內政部次長董建宏在接受《報導者》訪問時也多次強調，目前並沒有要修法延後的打算，也會跟還沒提交縣市國土分區的縣市「進行溝通到最後一刻」。
Q6：每5年縣市才能更改分區，土地利用管制會更沒有彈性？
雲林縣公開質疑分區劃設標準後，中央透過各種場合進行政策溝通。圖為內政部部長劉世芳在國土計畫政策溝通說明會中區場上致詞。（攝影／陳曉威）
《區域計畫法》只要主管機關同意，隨時都可以申請變更用地，單筆土地用地變更雖容易，但對於每一種土地能做跟不能做的事情卻規定得相當嚴格，土地管制規範也是全國一致。例如桃園市的農牧用地跟台東縣的農牧用地可能在水文、氣候上截然不同，卻都是用同一套規則，長期被詬病僵化不靈活。
《國土計畫法》訂有地方縣市每5年和全國每10年才能檢討更改分區的限制，時間上確實少了彈性，目的是希望謹慎訂定土地分區以及避免單筆土地被任意變更，以免土地利用破碎化。但這不代表開發限制一定比過去嚴格，主因是《國土計畫法》的精神是將土地的管理權從中央統一制定轉成地方因地制宜，某方面來說反而有更多的劃設彈性。
例如農地或工廠的土地利用行為其實跟農政、經濟部門較相關，但在《區域計畫法》裡的土地管理權責仍屬於中央或地方的地政機關，但地政機關並不熟悉農業跟工廠業務，制定法規跟管理的方式不見得符合實際需求。而《國土計畫法》的土地主管機關就不限於地政單位，中央的農業部或地方的產業發展局都可以是土地管理機關，大家可以一起訂定專屬當地產業的土地管制規則。
《國土計畫法》雖也有由中央制訂的「國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區容許使用情形表」（俗稱圈叉表），規範什麼分區能做哪類土地使用，但屬於原則規範。依照《國土計畫法》第23條第4項，地方縣市主管機關能「因地制宜」，自己可另訂管制規則但要經中央核定，也就是除了中央劃設的19項分區外，還能另外自訂小分區。
簡單來說，土地管理的權利從過去地政單位手中被釋放出來給各個機關，但關鍵問題是，相關單位是否認知到這件事情，又有無意願出面承接「新業務」，還是再把球丟回給地政單位？
新法實施前，各機關只停留在檯面上「要劃成什麼區」的爭執，而不是討論更核心的「誰要處理劃成某某分區後的土地利用問題」。
Q7：為什麼雲林要抗議屏東的農地劃設標準？
現行《區域計畫法》的農業分區分為特定農業區（特農）和一般農業區（一般農），分別代表優良和次優良的農地；《國土計畫法》的農業分區分為農業發展地區第1～第5類，其中，第1類（農1）是優良農地，第2類（農2）則是次優良的農地，第3類（農3）是山坡地農地，第4類（農4）是農村型鄉村區、原住民部落，第5類（農5）則是都市計畫區內農地。
現行編定的特農跟一般農農地上，土地利用已有與現況存在落差的情形，如土地已開發過度不適合發展農業卻仍被留在特農區，《國土計畫法》剛好是一個重新調查、劃設適當分區的機會，仍可將農1、農2跟現有特農、一般農的面積跟範圍做對照，前後兩者的面積與範圍之間不應存在過大的落差。以雲林縣為例，雲林現有農地面積約8.8萬公頃為全台第二，其中特農為5.5萬公頃，一般農為2.9萬公頃，其餘為都市計畫區中的農業區0.45萬公頃；在國土分區草案中，農1則為6.08萬公頃，農2為2.6萬公頃。
在各縣市國土計畫分區草案中，特農、一般農和農1、農2比例變化最大的便是同為農業大縣的屏東縣。屏東縣的特農面積為1.1萬公頃，一般農面積為5.4萬公頃，從圖資可發現，相較於原本一般農面積約為特農的5倍，在國土分區草案中，屏東縣把多數特農「下修」成農2，僅劃設5,777公頃農1；農2則「上調」到6.17萬公頃，農2變成農1面積的10倍左右。
屏東除了最優良農地面積縮水外，範圍上也有巨幅挪移。進一步套疊公有地或私有地的地籍圖就可以發現，屏東縣農1與農2的劃設邏輯跟土地所有權高度相關：公有地劃農1，私有地劃農2。其中，農1有將近9成是一般被視為公有的台糖土地，而農2則有9成是屬於私有土地。
由於地方政府認為，農1的使用限制會大於農2，所以屏東縣的做法開始引發其他縣市高喊不公平。雲林縣縣長張麗善今年6月開始多次公開質疑，各縣市農地劃設標準不一，更表明雲林也要比照屏東的標準劃設。雲林縣開出第一槍後，桃園市、苗栗縣、南投縣等縣市也打算跟進，讓國土分區劃設充滿變數。
（延伸閱讀：〈沒有「犧牲補貼」不劃農地？國土計畫下，良田面積反成縣市「錢鬥戰場」〉）
倘若雲林比照屏東「私有地劃農2、公有地才劃農1」的畫法，《報導者》試算，雲林縣的農1會從約6萬公頃減少到只剩下1萬多公頃，而農2則會從2萬多公頃大幅增加到7萬公頃以上。若各縣市都比照相同標準，最優良農地的農1恐怕所剩無幾，台灣的農業發展跟糧食安全將畫上一個大問號。
Q8：農1、農2究竟有何差別？中央與地方如何拉扯？
最優良的農1屬於最重要的農地資源，卻在這波分區劃設爭議中，成為地方縣市和中央拉扯的籌碼之一。圖為雲林縣的農地。（攝影／林彥廷）
農業部估計，台灣的農地應該要維持74～81萬公頃的面積，才能維持糧食自給率。因此若任意減少農地面積，甚至是最適合耕作的優良農地，恐會對未來糧食安全及氣候變遷適應上產生巨大風險。因此，對於屏東大量把優良農地「降階」成農2的劃法，內政部跟農業部持反對立場，私底下曾「道德勸說」時任屏東縣縣長潘孟安，但未見成效，且因分區劃設是地方權限，內政部最後還是通過屏東縣的國土計畫，希望將戰場延後至第三階段再來調整，也就是現在各縣市繳交土地分區後由內政部國土計畫審議會來決定。
屏東堅持要多劃農2之後，內政部國土署在土地分區容許使用情形表草案（圈叉表）中，調整農1和農2的部分。現在的版本中，只有要在農地上蓋飛行場、殯葬設施這些少部分非農業使用的措施，是農1明確禁止而農2屬於應經申請使用；其餘大部分農業相關設施的容許使用情形，農1、農2幾乎沒有顯著差異。如果要變更土地分區，不管是農1、農2，依法也都要每5年地方縣市政府通盤檢討後才能變更。
內政部希望藉此能降低各縣市劃設農1的疑慮，讓爭議愈小愈好，但沒想到地方劃設邏輯反而變成「既然農1、農2都差不多，那就劃農2」。此外，圈叉表畢竟還只是草案尚未確定，且因為陸續修改多次，已不受到地方官員跟民眾的信任。在普遍相信圈叉表隨時都會異動的狀況下，對地方政府來說，盡可能先「卡位」畫進農2還是比較務實的做法。
除了土地使用管制外，農1、農2在農業部的農政資源上也可能會有差異。在雲林縣高喊劃設標準不公平後，內政部和農業部的次長、司長多次下鄉到各縣市開說明會，農業部資源永續利用司也表示會在9月底前公布相關辦法，原則上會讓農1拿到最多的資源。
但農1可以得到多少農政資源？資源會大到縣市政府甘願把農2劃回農1嗎？補助措施公布之後，對已經繳交分區的縣市來說又是另一種不公平嗎？
另一個更重要的問題是，中央應該先公布不同分區農地補助多少資源，地方縣市才能劃設分區嗎？劃設農地分區是要看土地種植農作物的客觀條件還是看資源補助？
中央和地方對此也持完全相反見解，農業部認為農地不應該待價而沽，不應該讓縣市政府依據補助資源多寡才來決定分區如何劃設；但地方普遍認為農業部遲遲拖著不公告，反而才讓農民無所適從。等農業部公告土地分區的農政資源差異後，可想見在各縣市又將出現一波分區劃設的爭論。
Q9：山坡地保育區劃進農3就能務農？
在現行《區域計畫法》的分區中，山坡地保育區約為66萬餘公頃，占國土陸域面積約六分之一。山坡地保育區雖然有「保育」兩個字，但並不代表該分區中全都是禁止農業使用，因為分區下仍須細分地目是屬於農牧用地、林業用地、生態保護用地、礦業用地或其他地目。不同用地會有不同的法規去做管理，例如林業用地就由《森林法》管理，不會做為農業使用。
《國土計畫法》的分區中並沒有山坡地這樣的分類。若觀察各縣市國土分區草案山坡地保育區轉換為哪些分區，可發現最大宗是農業發展區第3類（農3），約占5～9成多的比例，其餘依序則為國土保育地區第2類（國保2）、第1類（國保1）跟其他分區。
不管山坡地保育區最後劃入農3、國保2或其他分區，原本既有的法規仍可進行管制，但在轉換過程中仍有「真空期」的疑慮。例如在《區域計畫法》廢止後就沒有「林業用地」，《森林法》等法規勢必要修法才能銜接上《國土計畫法》的管制，像這樣的調整涉及相當多部會，但許多法規至今仍尚未完成修法。
Q10：土地被劃進國土保育地區，農民的農業使用權益會受損？
苗栗縣鯉魚潭集水區被劃進國保1，卻引發當地農民抗爭，但關鍵在於地方政府必須願意主動承擔劃設及管理責任，才能在產業與保育中找到因地制宜的平衡。（攝影／林彥廷）
苗栗縣大湖鄉、卓蘭鄉因為位於鯉魚潭集水區，是環境部公告的飲用水水源水質保護區，而被劃進國土保育地區第1類。但當地有很多存在多年的休閒農業園區，此舉引發當地農民抗議甚至為此組成苗栗縣農民權益促進會，擔憂國保區會影響農業使用，要求改劃設為農業發展地區。
《國土計畫法》的精神是用「計畫引導」，邏輯是先有上位的計畫，並引導土地導向計畫希望的使用方向。但土地上可能早已經有不符合計畫方向的設施或使用情形，若本就是違法使用，那仍屬於違法，由相關法規進行裁處；若本來屬於合法使用，則有兩種狀況，一是使用情形雖不符計畫方向，但影響輕微，相關設施跟使用可以維持合法使用，但除修繕外不得增建或改建，此規範等同是希望不符規範的使用能慢慢退場；二是若使用情形嚴重不符合計畫方向，則可依照《國土計畫法》第32條規定，地方主管機關可以要求限期變更使用或遷移，不過，政府也必須依法補償地主。
苗栗縣政府府雖開過說明會，但除了多次強調「不會影響既有權利」外，並無法對其他具體規範提出說明，因為許多相關法規仍是草案或子法尚未公告。說明會愈開反而農民疑慮愈多，並認為國土署圈叉表內的農地使用容許項目，前後出現好多個版本，一改再改，也沒有看到更多具體的法規規定，仍擔憂現有權益受損。
既然既有農業使用情形不會受到影響，那如果還是想在國保地發展新的農業使用可以嗎？其實是有機會，彈性還是回到地方主管機關要主動提出規劃跟訂定管制，只要再經過中央同意就能使用。
土地專業出身的花蓮縣文化局局長吳勁毅就舉例，若因為位於水源保護區的關係被畫在國土保育地區內，國保地雖非以農業使用為前提的農業發展地區，但不代表就不能有農業生產。地方主管機關可以新增「國土保育地區山地農業區」，要跟所有相關的主管機關協商，討論是否禁用農藥以免影響水質、山坡地整地如何不影響環境等，最後訂定出只有該地適用的相關法規，例如「某縣國土保育地區山地農業使用條例」，之後該地的相關產業就按照規定走。 |